Умные граждане – умное государство - Страница 20
• Почему широкие слои населения больше не привлекаются к управлению общественной жизнью?
• Почему считается, что авторитетное мнение высказывают лишь юристы и политологи?
Конечно, на нескольких страницах невозможно адекватно рассказать о развитии административного управления в США в XIX веке. Однако сегодня, когда мы говорим о необходимости возврата к осознанию ценности компетенций граждан, а совокупный «интеллект общества» представляется фундаментом для институциональных инноваций, важно понять, как и почему ежедневное, обыденное участие граждан в политическом процессе утратило свою популярность.
Передача государственной власти в руки профессионалов в конце XIX – начале ХХ века должна была перевести управление на научную основу и одновременно создать барьер для коррупции, кумовства и неэффективности. Публика при этом неумышленно оказалась отрезана от сколько-нибудь осмысленного участия в процессе. Теодор Рузвельт сокрушался:
Это факт, хотя и неприятный: если необходима упорная работа и внимание к деталям, обычные граждане, для которых участие в политике всего лишь обременительная обязанность, всегда проиграют организованной армии профессионалов, для которых политика – и бизнес, и долг, и удовольствие[184].
Исключение общества из управления привело к уверенности – и теперь поддерживается ею, – в том, что люди не хотят или не могут участвовать в самоуправлении, за исключением мероприятий в поддержку той или иной партии или борьбы за личные интересы.
Опора на профессионалов в вопросах общественного управления возникла в контексте трех основных социальных тенденций середины XIX века:
• индустриализации и появления общественных институтов с возможностями, адекватными масштабу и сложности современной им жизни;
• стандартизации мер, весов и инструментов контроля социальных условий;
• развития программ профессиональной подготовки в университетах.
Эти три тенденции, наряду с зарождающейся идеологией профессионализма, сыграли важную роль в формировании современных политических институтов и механизмов государственного управления. Благодаря им профессионализм стал ключевым условием легитимности действий правительства, а участие общества в этом процессе – скорее исключением, чем правилом.
По самой своей природе профессионалы склонны отсекать тех, кто к ним не относится, от доступа к корпусу знаний, которыми предположительно обладают члены цеха. Хотя определение профессионализма остается предметом горячих академических дебатов, у понятия есть общее смысловое ядро, возникшее в конце второй половины XIX века, когда на эту тему писали больше всего[185]. Социологи, изучающие профессионализм (в отличие от политологов, которые этим вопросом не занимаются), предлагают довольно схожие определения ключевых характеристик этого феномена: способность к деятельности, построенной на основе когнитивного сочетания обученности и осведомленности в рамках конкретной предметной области[186]. Другими словами, профессионализм связан с групповой компетенцией, основанной на знаниях[187].
Специализированное обучение в отрыве от рабочего места, чаще всего в университетах, стало основным отличием профессионала от дилетанта. Чем более стандартизировано обучение, тем сильнее позиции профессионала. Чем меньше конкуренция на рынке услуг и товаров, производимых профессиональной группой, тем сильнее позиции профессионала. Чем шире состав обслуживаемых аудиторий и чем глубже идеология профессии пронизывает доминирующую идеологию своей культурной среды, тем сильнее позиции профессионала.
Хотя в профессионализме, в силу его исключительного и уважаемого статуса, есть и явные экономические преимущества, существует и нечто, не относящееся к экономическим факторам: практическое воплощение долга перед обществом, реализация предназначения – то, что внушает обществу уважение. Вот почему с профессиональной компетентностью и добросовестностью мы связываем способность поступать ответственно.
Монополия на какую-то область знаний легко превращается во власть и контроль над теми, кто от этих знаний зависит. Этот феномен отмечал и социолог Пол Старр[188]:
Для большинства из нас такая власть выглядит легитимной: когда профессионалы авторитетно высказываются о том, как устроена реальность, будь то структура атома, самоидентификация личности или вселенная, мы обычно соглашаемся[189].
Но почему?
Профессионалы – это организованные сообщества экспертов, чьи знания недоступны нам, простым смертным. У них есть детально разработанные системы передачи знаний и умений. Они выработали и чтут некий этический или поведенческий кодекс, который, как правило, строже, чем наш – кодекс обычного человека[190]. Они неукоснительно поддерживают свой исключительный статус с помощью поддерживаемых государством профессиональных ассоциаций, что позволяет профессиональным сообществам ограничивать вход посторонних и регулировать и даже подвергать цензуре высказывания своих членов[191]. Чем больше политического контроля получают такие сообщества, чем выше степень их исключительности, тем быстрее их работа трансформируется из обычной занятости в профессиональную деятельность[192].
Американская медицинская ассоциация[193] и Американская ассоциация юристов[194], например, считают профессиональный авторитет своих членов ключевым фактором своей независимости и компетентности.
Внутри профессий установлены и применяются эпистемологические – связанные с систематизацией знаний – правила, по которым определенные виды знания создаются и распространяются среди профессионалов, в результате профессия накапливает гигантскую политическую силу. Способность к организации практической деятельности эффективным и предсказуемым образом, поясняет Роберт Пост, декан Йельской школы права, – главное в том процессе, от которого зависит устойчивость и благополучие демократии[195].
Однако в отличие от сферы права, здравоохранения или градостроения, где государство делегирует профессиональным организациям возможность подтверждать квалификацию специалистов и таким образом устанавливать и контролировать барьеры для входа в профессию, государственная служба сама устанавливает эти профессиональные границы и поддерживает свое узаконенное доминирование (а заодно – держит остальных на расстоянии) с помощью юридических барьеров и эзотерического «языка посвященных», которые защищают политическую практику от вмешательств извне.
Особая роль профессионалов государственной службы заложена в самом законодательстве. Оно помогает так контролировать информационные потоки, поступающие в государственные организации и исходящие из них, чтобы не поощрять граждан к участию, – то, что Пьер Бурдье[196] назвал бюрократическими «стратегиями официализации» (officializing strategy)[197]. Многочисленные законы и правила ограничивают право на высказывание в общественном секторе кругом государственных служащих и осеняют их решения авторитетом юридической нормы. Например, основные законы об информации целенаправленно ограничивают информационный обмен и сотрудничество, делая государственную службу принципиально закрытой сферой, обособленной от других.