Россия и современный мир №4 / 2012 - Страница 17

Декомпозицию других функций государства – регулятивных – провести гораздо труднее. Они в большей степени историчны и детерминированы субъективными факторами, меняются в зависимости от этапа общественного развития, внешних и внутренних условий. Сегодня очевидно, что масштабы и характер участия государства в экономике изменяются как во времени, так и в пространстве. Транформирующаяся экономика, модернизирующаяся или стабильная – разные исторические условия определяют разный набор функций государства и методы их реализации, т.е. различную комбинацию органов управления и их полномочий.

Современный период перехода общества к новому этапу развития сопровождается принципиальной трансформацией цели государства: от приоритета защиты социума к ориентации на его развитие. Другим следствием является усложнение системы государственного управления. Сегодня функций у государства становится больше, изменяется их иерархия. Вплоть до конца XIX в. в государственных расходах доминировали традиционные функции (обеспечение внутренней безопасности и обороны, администрирование и сбор налогов, развитие экономической инфраструктуры). В конце XX в. на первый план в деятельности наиболее развитых государств вышли новые функции – социальное обеспечение, образование, наука и здравоохранение [8, с. 28–29].

Рис. Варианты возможных комбинаций государственных органов на примере функции государства по обеспечению безопасности.

С одной стороны, современное государство является социальным, поэтому существует некоторый пакет социальных обязательств, отказаться от которого государство уже не может. Но появление новых видов социальных обязательств, как и расширение существующих, становится уже проблематичным. Ведь значительные масштабы государственных социальных льгот и пособий способствуют росту иждивенческих настроений среди населения. Выходом представляется введение системы взаимных обязательств государства и граждан, повышающей ответственность пользователей общественных (публичных, государственных) услуг. С другой стороны, государство в настоящее время должно быть еще и эффективным. В связи с этим особое значение приобретают вопросы эффективности администрирования, обостряются проблемы государственного предпринимательства и управления государственным сектором экономики.

Выбор функций, выполняемых государством, является принципиальным моментом государственной политики. А так как государство – это не просто институт (организация), но и определенная группа людей, облеченных властными полномочиями и принимающих решения, то в этом выборе высока доля субъективных факторов и, следовательно, влияния различных идеологических, философских и теоретических взглядов. В частности, количество только экономических функций государства в работах разных российских авторов значительно варьируются.

Например, согласно либеральному экономическому направлению [6], признаваемые функции государства и соответствующие им органы государственного управления выглядят следующим образом: обеспечение законности и правопорядка («функция ночного сторожа») – Минюст и МВД; оборона и защита от внешних угроз – Минобороны и МЧС; макроэкономическая стабильность (борьба с инфляцией и обеспечение устойчивости национальной валюты) – Минфин; проведение реформ и формирование необходимых институтов (по мере необходимости) – федерального органа, выполняющего подобную функцию, в настоящее время в России не существует; оказание услуг в образовании – Министерство образования; оказание услуг в здравоохранении – Министерство здравоохранения; предоставление социальных гарантий – Министерство социального обеспечения; обеспечение экологической безопасности – Министерство экологии.

С точки зрения сторонников кейнсианского подхода (так называемых «дирижистов») [6], к функциям государства и соответствующим органам государственного управления добавляются: проведение промышленной (структурной) политики – Министерство промышленности; предупреждение или устранение «провалов» рынка – Министерство экономики; государственное предпринимательство – Министерство государственного имущества и предпринимательства.

Наконец, сторонники концепции традиционных и современных функций государства [8] определяют следующий набор федеральных органов управления: оборона – Минобороны; обеспечение внутреннего правопорядка – Минюст и МВД; общее административное управление соответствующего федерального органа сегодня в России нет; организация образования – Министерство образования; здравоохранение – Министерство здравоохранения; социальное обеспечение – Министерство социального обеспечения; поддержка науки – Министерство науки; экономические услуги – Министерство экономики.

Общим у последователей приведенных взглядов является отношение к силовому и социальному блоку управления. По остальным направлениям государственного управления мнения значительно расходятся.

Разногласия по поводу функций государства являются следствием несовершенства собственно экономической теории и теории государства и права, а также недостаточного учета достижений других научных дисциплин (теории управления и теории систем). Сказываются здесь и различия в решаемых разными науками задачах. Существующие в экономической науке классификации функций государства преимущественно ориентированы на оптимизацию форм и методов государственного регулирования и не предназначены для решения вопроса о субъектах регулирования. Принятые в правоведении классификации носят преимущественно описательный характер и не пригодны для конструирования органов государственного управления. Некоторые авторы отмечают, что структура органов государственного управления (органов исполнительной власти) в России обычно рождается вне поля административно-правовой науки. Последней предоставлялось «почетное» право наукообразно описать волю политического руководства страны по этому вопросу в тот или иной промежуток времени [5, с. 135].

Наконец, имеет место терминологическая путаница (смешение целей, функций, задач, способов и методов); проявляется разный уровень абстрагирования или, наоборот, конкретизации. В результате количество функций государства может увеличиваться до бесконечности, так как отсутствуют четкие критерии их выделения. Как отмечает О. Гаман-Голутвина, административная реформа в РФ началась с призывов сократить избыточное число функций государства. Назывались цифры 500, 600, 800 и даже 5000 функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают от 5–6 до 10–12. Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежало расширительное толкование понятия функций, отождествляющее их с видами работ [1, с. 110–111]. Кроме того, не было проведено разграничение между полномочиями и функциями государства, полномочиями и функциями государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти. Между тем подобное различение весьма существенно как концептуально, так и практически. Гипертрофированные полномочия административно-политической бюрократии (органов государственного управления) действительно необходимо урезать, тогда как государству не должно непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями [1, с. 110–111]. Однако принципы разделения функций государства и функций государственных органов не установлены и до настоящего времени. Более того, этот вопрос даже не рассматривается.

Согласно одному из определений, функция федерального органа исполнительной власти означает нормативно установленный вид властной деятельности этого органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации [2, с. 114]. Приводятся возможные классификация функций органов исполнительной власти по различным признакам, в частности: а) по характеру (политические, ресурсно-распределительные, контрольные, обеспечения внешних и внутренних интересов и безопасности государства, правоохранительные («силовые»), аналитические и т.п.); б) по значимости (основные и вспомогательные); в) по уровням управления (федеральный уровень, уровень субъектов РФ, органов местного самоуправления); г) по слагаемым управленческого цикла (аналитические, планово-прогнозные, исполнительные, учетные, контрольные) [2, с. 115]. Но каким образом должно осуществляться согласование функций органов государственного управления с функциями государства неясно. Правовые формы для этого существует (например, положения об отдельных органах государственной власти), но принципиальные вопросы не решены.