Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах - Страница 9

Третий принцип – принцип неукоснительного соблюдения Конститу ции. Все путинские реформы проводились при непременной апелляции к конституционным нормам. Однако надо иметь в виду, что это совершенно не означает приверженности тем их толкованиям, которые считались «правильными» и «общепризнанными» в 1990-е гг.

Все конституции оказывались мудрее своих авторов в том смысле, что возможности последующего толкования и законодательного развития перекрывают практически любые изначальные изъяны и позволяют удовлетворять стратегические и текущие политические потребности. Наша Конституция не просто не исключение, а чрезвычайно показательный пример. Нужно еще раз повторить, что применительно к государственному устройству она задает основу модели централизованного федерализма. Но в силу общего характера соответствующих конституционных положений конкретное толкование и институциональное наполнение этой модели, то есть степень централизации, могут быть различными. Авторы Конституции, вероятно, предполагали относительно невысокую степень централизации (в том числе из идеологических соображений). Однако никто их замыслами не связан. Тем более что слабая централизация в 1990-е гг. обернулась децентрализацией, даже фрагментацией, а следовательно нарушением Конституции. Раз конституционные формулировки при соответствующем толковании дают возможность проводить усиленную централизацию, то следует, отринув соблазн их переписать, просто в централизаторском ключе реформировать институты, корректировать их форматы, менять политический курс. Именно это в том числе и имеет в виду Путин, когда говорит о потенциале и ресурсах Конституции. Потенциал сейчас реализуется целиком, ресурсы используются в полном объеме.

Активность критиков путинского курса порой приводит к тому что в СМИ и даже в якобы научной литературе появляются утверждения вроде «Путин проигнорировал конституционное указание на необходимость включения в Совет Федерации губернаторов», «Путин отменил конституционную норму о выборах губернаторов» и т. п. Многие в это верят, ленясь заглянуть в Конституцию, в которой на самом деле просто нет и не было тех норм, которые якобы проигнорированы или отменены.

Так, например, в Конституции нет указания на то, что Совет Федерации должен обязательно состоять из глав и спикеров парламентов регионов или что сенаторов нужно избирать на прямых выборах. Часть 2 статьи 95 фиксирует лишь, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». В части 2 статьи 96 закреплено, что в соответствии с федеральными законами устанавливаются порядок выборов в Государственную Думу и порядок формирования Совета Федерации. По поводу вопроса о соотношении понятий «формирование» и «выборы» сломано немало копий. Между тем понятно, что первое поглощает второе и выборы – это один из способов формирования органа власти. Федеральному законодателю предоставлено право выбирать и, если надо, менять порядок формирования палаты.

Конституция ничего не говорит о порядке занятия должности главы региона. В части 1 статьи 77 сказано только, что система государственной власти в каждом регионе устанавливается им самостоятельно согласно основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленным федеральным за коном. В частности, в основах конституционного строя Россия провозглашена республикой (ч. 1 ст. 1) и светским государством (ч.

1 ст. 14). Из этого следует, что субъекте Федерации нельзя ввести монархию или теократию. Региональная государственная власть должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную, поскольку так положено разделять государственную власть (ст. 10). В регионе нужно проводить выборы, так как непосредственно через них осуществляется народовластие (ч. 1 – 3 ст. 3). Но раз Конституция не рассматривает выборы как единственно допустимый способ наделения полномочиями должностных лиц, то определять, кого именно избирать и как, должен федеральный закон. Установление общих принципов организации государственной власти в России (из Конституции прямо следует, что по значению они ниже основ конституционного строя), а значит и организации региональных органов государственной власти относится к совместному ведению Федерации и регионов (п. «н» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения в первую очередь принимаются федеральные законы, им должны соответствовать и региональные законы (ч. 2 ст. 76). С учетом положений о единстве системы государственной власти в России (ч. 3 ст. 5) и единой системе исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (ч.

2 ст. 77) и пр. федеральный законодатель вправе дополнять общие принципы довольно детальным регулированием. И слово «самостоятельно» в формулировке части 1 статьи 77 нельзя понимать как «полностью самостоятельно», «совершенно самостоятельно», «независимо ни от кого», ведь самостоятельность прямо ограничена основами конституционного строя, общими принципами организации региональных органов государственной власти, а также конкретными правилами, возможность закрепления которых следует из Конституции. Выше уже говорилось, что до 1995 г. по общему правилу на прямых выборах избирались главы республик, а остальных назначал Президент. В 1995 г. предписали избирать всех на прямых выборах, окончательно этот порядок был утвержден в 1999 г. (в дальнейшем выборы глав были детально регламентированы на федеральном уровне). Однако не существовало никаких конституционных препятствий для его изменения.[31]

Из Конституции никак не следует, что Президент не вправе применять к главе региона меры ответственности, включая временное отстранение или отрешение от должности (более того, он обязан это делать, ведь включение глав в единую систему исполнительной власти в качестве звеньев предполагает отношения субординации между ними и Президентом). Или что на федеральном уровне не может быть предусмотрено требования избирать часть регионального парламента по партийным спискам. Или что кандидатуры на должности судей федеральных судов должны согласовываться с властями регионов.

Несомненно, Конституция соблюдается не всегда. И далее будут приведены примеры, когда она нарушалась. В этом, разумеется, ничего хорошего нет. Но, во-первых, эти нарушения явно не осознавались как нарушения, то есть прямого умысла попрать Конституцию не было. По крайней мере внешне это выглядит так. Во-вторых, эти нарушения не идут ни в какое сравнение с тем, что позволяли себе Ельцин и Верховный Совет в 1992 – 1993 гг., с тем, как они обращались с Основным Законом. Как и с реалиями 1993 – 1999 гг. Все познается в сравнении.

Четвертый принцип – принцип формальной компенсации. Суть его состоит в том, что изъятые у регионалов в процессе централизации властные и другие ресурсы в некоторой степени компенсируются, причем публично и формально. Это делается, чтобы не допустить распространения оппозиционных настроений среди элиты, а также излишнего ослабления субфедеральной власти, чреватого частичной потерей управляемости страной, разрушением региональных политических машин. Немалую роль играет и то, что большинство регионалов, особенно в последние годы, вполне искренне лояльны Кремлю и, в общем, адекватно воспринимают централизацию. Так что обижать их неправильно как по «политическим», так и по «гуманитарным» соображениям.

Именно поэтому изменение порядка формирования Совета Федерации сопровождалось учреждением Государственного совета, а отмена прямых выборов глав – предоставлением региональным властям ряда дополнительных властных ресурсов. Кремль встал на сторону глав в дискуссии о порядке отсчета количества сроков, отработанных ими на своих постах с учетом действовавшего в 1999 – 2004 гг. запрета избираться главой более двух раз и т. д.