Политика. Основные понятия - Страница 33
Иная точка зрения у Европейского института политических исследований (организации, финансируемой США, в силу чего данную точку зрения вполне можно считать американской): допускается делимость суверенитета, который предполагается при этом неразрушенным.
Мне данная точка зрения кажется абсурдной. Ведь нелепо звучала в начале 1991 г. декларация своего суверенитета Карельской автономной республикой с оговоркой «в составе РСФСР и СССР», ибо суверенен всегда кто-то один: либо суверенна Карельская автономия и тогда не суверенны РСФСР и СССР, либо суверенен СССР и тогда не суверенны РСФСР и Карельская автономия, и т. д.
В унитарном государстве действует примат (первичность, преобладание) государственного законодательства, а если есть конституция, то примат государственной конституции.
В государстве федеративном действует примат федерального законодательства и, прежде всего, федеральной конституции, однако, оговаривается, что относится к компетенции законодательства федерального, а что — к компетенции законодательства земель, штатов и пр.
И, наконец, в конфедерациях действует примат законодательства субъекта конфедерации. Каждый субъект вправе иметь свою конституцию, а конституции конфедерации вообще не бывает. Законодательство субъектов конфедерации опирается на всегда небольшой по объему союзный договор, хотя могут заключаться и многосторонние соглашения, нацеленные на сближение законов субъектов конфедерации по содержанию.
Для унитарного государства характерны однопалатные парламенты. Ежели парламент двухпалатный, это либо память о том, что когда-то на месте унитарного государства была федерация; либо память о том, что когда-то, помимо палаты демократической, существовала еще и аристократическая. В некоторых странах аристократические палаты сохранились, как Палата лордов в Великобритании; в некоторых странах республикой созданы квазиаристократические палаты, как Сенат США (в государстве, правда, федеративном) или Сенат Италии, где часть сенаторов занимают свой пост пожизненно (в государстве унитарном).
Федерация обязательно имеет двухпалатный парламент, одна из палат которого — палата территорий (земель, штатов и пр.). Исторически федерации могли иметь и однопалатный парламент, но тогда это была палата территорий, а палата представителей отсутствовала (т. е. для федерации наличие палаты территорий — необходимый элемент государственного оформления).
В конфедерациях палатами или двухпалатными собраниями (что тоже может быть) обладают субъекты, а сама конфедерация не имеет законодательной палаты в собственном смысле этого слова. Заменяется эта палата союзным Советом с ограниченными полномочиями.
В унитарном государстве одно правительство, а вопрос о главе государства зависит от формы власти, принятой в данном государстве (главой государства может быть монарх, президент или глава законодательной власти).
В федерации тоже существует правительство и может существовать глава государства, но также существуют правительства субъектов федерации, и каждый из субъектов федерации может обзавестись своим главой государства, в т. ч. и монархом. Например, Германия между 1870 и 1918 годами была империей, но весьма напоминала собою федерацию. Во главе Германии стоял император, в то же время Бавария имела собственного короля, и т. д.
Такова чрезвычайно простая схема, которая позволяет легко разобраться в трех типах государств, из которых один — конфедерация — сомнителен, и я его типом государства не считаю. Граница между федерацией и конфедерацией, безусловно, размыта, но также достаточно размыта граница и между унитарным государством и федерацией, что хорошо видно на историческом материале.
Государство может быть унитарным и при этом обладать весьма развитым самоуправлением не только муниципального уровня, но и территориального, иными словами, иметь, по сути дела, самоуправление земель. Фактически между федерацией и унитарным государством различие здесь лишь в том, сохраняется ли в государственной жизни память о субъектах государства как о некогда самостоятельных территориях, т. е. встает ли вопрос об их суверенитете, или он вообще не встает. Надо заметить, что местное самоуправление, сколь угодно развитое, не порождает ни вопроса о суверенитете, ни сепаратизма как такового. Просто федерация сама по себе предполагает хотя бы постановку вопроса о выходе субъекта из федерации (даже если федеральная конституция не предусматривает права субъекта на выход), а в унитарном государстве этот вопрос не возникает, какими бы всеобъемлющими ни были полномочия субъектов. Вопрос о суверенитете и вопрос о полномочиях — это принципиально разные вопросы.
Вопрос о полномочиях может решаться, например, следующим образом (я предлагаю модель). Россия является унитарным государством, единым и неделимым. Некогда существовавшие территории упразднены и границ не имеют, а следовательно, как может возникать вопрос о выходе некой территории из состава России, если нет границ? Однако центральное правительство не вмешивается ни в какие дела предельно развитого местного самоуправления, которому на откуп отдано все, вплоть до налоговой политики, кроме двух функций, оставленных центральному правительству — иностранных дел и обороны.
Другой, уже реальный, а не модельный пример: в настоящий момент Германия является федерацией, а Великобритания — унитарным государством (на федеративных основаниях оно управляет оккупированной территорией — Северной Ирландией, но в пределах собственно острова Британия это — унитарное государство), и тем не менее, развитость английского самоуправления выше немецкого.
Как исторически существовали названные типы государств?
Как они перетекали один в друтой?
Древнейший тип государства. Древнейшим типом является унитарное государство. Древность таких государственных образований, как «ном» Древнего Египта, «храмовое государство» Месопотамии и античный «полис» доказывают это бесспорно. Унитарное государство — компактная и наиболее удобная форма существования государства, а потому и широко распространенная. Однако два фактора сильно осложнили жизнь унитарного государства.
Во-первых, это — размеры государства. На протяжении долгих веков имела место только прямая демократия, что возможно лишь на небольшой территории. С увеличением размеров государств появляются представительные демократии (XII век). В какой-то степени это касается и аристократии, и монархии даже, если они не вступили на путь бюрократизации государственной жизни. И, во-вторых, это — включение в состав одного государственного образования различных этносов, а, как известно, национальный сепаратизм неизмеримо серьезнее элитного или административного сепаратизмов. Именно эти два фактора способствовали появлению уже в глубокой древности, помимо унитарных государств, союзов, т. е. федераций и конфедераций (сами термины «федерация» и «конфедерация» происходят от латинского «foedus», что означает «союз»).
Римское государство. В исторической литературе о Риме можно, например, встретить вместо термина «римские союзники» термин «римские федераты». Римские союзники некоторое время оставались в полисной системе Античного мира суверенными, хотя и поставившими свой суверенитет в зависимость от Рима. Иными словами, некоторое время Рим представлял из себя конфедерацию. Но с распространением латинского и италийского гражданства конфедерация постепенно превратилась в федерацию и, благодаря лидерству римлян, быстро стала империей.