Политическая наука. 2017. Спецвыпуск - Страница 5

Необходимость выявления взаимосвязей влияния инфраструктуры на уровень экономического развития вызвала множество экономических исследований в этой сфере за последние три десятилетия. Споры об эффективности инфраструктурных проектов ведутся на макро- и микроуровнях.

Одними из самых первых и фундаментальных исследований взаимосвязи инвестиций в инфраструктуру макроуровня и производительностью труда были работы Дэвида Ашауэра [Aschauer, 1989a; Aschauer, 1989b ]. Замедление роста производительности труда в 70–80‐е годы ХХ в. в Америке Ашауэр связывал с недостаточностью одних только государственных инвестиций в инфраструктуру экономики. Выдвигался тезис о том, что увеличения производительности труда, прибыльности и экономического роста можно достичь, наращивая вложения в инфраструктуру, в том числе за счет частных инвестиций. Другие американские экономисты, такие как Алишия Мунелл [Munnell, 1990] и Пол Кругман [Krugman, 1991], в будущем лауреат Нобелевской премии, Санчес-Роблес [Sanchez-Robles, 1998], Д. Дональдсон [Donaldson, 2010] развили и укрепили теорию Ашауэра. Однако эмпирические исключения, не укладывающиеся в теорию Ашауэра, порождали ее критику и поиск альтернативных объяснительных моделей. Наиболее заметными оппонентами теории Ашауэра выступили Эйснер [Eisner, 1991], Грамлих [Gramlich, 1994], Эванс и Каррас [Evans, Karras, 1994], Шварц [Schwartz, 1995], Реллер и Уэверман [Röller, Waverman, 2001]. Новые подходы не умаляли влияния инфраструктуры на национальную экономику, но больше внимания уделяли поиску косвенных и отложенных эффектов.

Микротеории, в отличие от макро-, апеллируют к региональному уровню и уровню отдельных проектов. Детальное изучение конкретных кейсов в свою очередь выявляет скорее негативные оценки и убыточность инфраструктурных проектов: истинные затраты практически всегда превышают плановый уровень, а прогнозируемые доходы возвращаются в меньшем объеме и с большим запаздыванием по времени11. Наиболее масштабный анализ мегапроектов осуществил Бент Фливбьорг, который пришел к выводу, что неадекватная оценка вложений и их эффекта возникает настолько часто, что не может быть ошибкой расчета или статистической погрешностью. В своих исследованиях Фливбьорг выдвигает тезис о том, что это скорее специальное стратегическое допущение, облегчающее процедуру принятия проекта к реализации. Иными словами, заниженные издержки, завышенные выгоды, неадекватная оценка влияния на окружающую среду и завышенные ожидания эффектов экономического развития гарантируют быстрое утверждение проекта, а следовательно, открывают доступ к финансированию. В результате действия «стратегического искажения», или так называемой «формулы Макиавелли», накапливается систематический перерасход средств на «некачественные» проекты, неспособные генерировать отдачу в виде количественных и качественных экономических эффектов.

Рассуждая о том, как неудачные инфраструктурные проекты микроуровня согласуются с экономическим ростом на макроуровне, Фливбьорг проводит подробный анализ около сотни китайских проектов в области транспортной инфраструктуры [Ansar, Flyvbjerg, Budzier, Lunn, 2016, p. 360–390]. Касательно оценки «стратегического искажения» для Китая результаты исследования свидетельствуют о том, что в среднем реальные издержки на 31% превышают плановые; что же касается задач развития, то многие проекты оказались неэффективны в силу дискретности – новая инфраструктура не решает проблему неравномерной загруженности. В то же время нельзя не признать, что рост инвестиций в инфраструктуру может быть предвестником экономического бума. Однако все имеет свои «границы полезного действия» как по времени, так и по объему. Чрезмерное инвестирование в инфраструктуру, особенно если для этого привлекаются дорогие заемные средства, как и в законе убывающей отдачи, рано или поздно проявит негативный эффект.

Анализ взаимосвязи уровня инвестиций в инфраструктуру и экономического роста на примере Индии дает более оптимистичные оценки ожидаемого эффекта. В своем исследовании П. Саху (P. Sahoo) и Р.К. Дэщ (R.K. Dash) [Sahoo, Dash, 2009, p. 359–360] изучают влияние объема инфраструктурных инвестиций на национальную экономику, используя модель Кобба-Дугласа. Результаты исследования, полученные путем оценки эластичности замещения факторов производства, демонстрируют значительный позитивный вклад, который вносит развитие инфраструктуры в экономический рост Индии.

Однако здесь стоит сделать две оговорки. Во‐первых, инфраструктура понимается в достаточно узком смысле (в сводный индекс инфраструктуры в данном случае включались показатели потребления энергии, плотности автомобильных и железных дорог, телефонных сетей, объема воздушных перевозок; но в широком смысле сети инфраструктуры могут включать социальную сферу, здравоохранение, образование и пр.).

Во‐вторых, всегда нужно учитывать контекст. Апелляция к выводам исследования в случае других национальных экономик, чей уровень развития инфраструктуры заметно отличается от уровня Индии, не гарантирует столь однозначных результатов. Эти и другие противоречия (в том числе связанные с различными подходами к сбору и анализу эмпирики) отмечаются и в исследовании Т. Денг (T. Deng), сосредоточенном на анализе эластичности производственной функции в отношении инвестиций в транспортную инфраструктуру [Deng, 2013]. Работа T. в очередной раз подтверждает большую разницу в оценках эластичности. Переход с исследовательского уровня на уровень принятия решений означает необходимость скрупулезного анализа каждого инфраструктурного проекта.

Решения об инвестировании, особенно если речь идет о государственных инвестициях, вынуждены приниматься в условиях пространственной и секторальной асимметрии национальных экономик, что генерирует дополнительные риски в процессе реализации того или иного проекта. Поэтому требования к системности и рациональности государственной политики в сфере инвестирования становятся чрезвычайно высоки. Никаких простых и автоматических решений типа «на каждый вложенный в инфраструктуру рубль мы получим один рубль двадцать копеек прироста ВВП» в этой сфере быть не может. Все решения должны основываться на высококачественном прогнозе, на строгих расчетах межотраслевых балансов. Выполнение этого требования, как правило, и становится самым уязвимым месром в рамках реальной государственной политики.

Национальное государство на данный момент остается основным актором развития инфраструктуры: это традиционно относится к сфере публичной ответственности (в том числе собственности) и публичных финансов. Реализация столь сложных проектов является практически невыполнимой задачей для развивающихся стран: сказывается слабость государственных и общественных институтов [Khwaja, 2008], коррупция, недостатки финансирования. Развитие инфраструктуры в таких странах происходит практически всегда с привлечением международных финансовых институтов и / или иностранных государств, что делает такие государства полностью зависимыми от целевых установок этих акторов.

Указанные выше недостатки взаимосвязаны и наблюдаются даже в быстро растущих странах: высокие издержки на развитие инфраструктуры в Бразилии были тесно связаны с политическим волюнтаризмом и избирательностью применения законодательства, что привело в итоге к уходу частных инвесторов с потенциально достаточно привлекательного бразильского рынка [World Bank… 2016]. В целом можно отметить, что особенности политических систем и режимов развивающихся и переходных стран создают особый контекст для реализации крупных инфраструктурных проектов: при слабости институтов устойчивость проектов зачастую компенсируется различными неформальными механизмами, в которых часто присутствуют элементы неопатримониализма и присущей ему патрон-клиентской системы отношений [Armijo, Rhodes, 2017, p. 240–241]. Создаются разнообразные открытые и латентные сетевые структуры [Бордовских, Соловьев, 2015], включающие представителей политического класса, бюрократии и бизнеса, которые фактически монополизируют процессы принятия решений. Эти тенденции накладываются на естественные стремления к олигополии рынка крупных строительных компаний [Armijo, Rhodes, 2017, p. 242], занимающихся непосредственной реализацией инфраструктурных проектов – в результате получается питательная среда для коррупции. Неслучайно, например, сфера модернизации и эксплуатации объектов ЖКХ в России вызывает большое количество корпоративных конфликтов12 и коррупционных расследований [Бастрыкин, 2011, с. 8]. Распространенным явлением в России является и высокая политическая конкуренция сил, ориентированных на разные сценарии инфраструктурного развития, в том числе в контексте встраивания России в глобальную экономику.