Политическая наука. 2017. Спецвыпуск - Страница 12

В качестве основного института формирования самих документов и политики в целом в это время выдвигается Совет безопасности. Он стал удобным институтом, который позволил сочетать разные формальные и неформальные политические конфигурации («силовики» и «сивилики», «президентский» и «правительственный» блоки, регионы, бизнес), а также обеспечивать экспертную поддержку и достаточно высокую скорость выработки решений, в том числе за счет высокой интенсивности работы, когда постоянные члены Совбеза собирались еженедельно, а сам Совет в полном составе – каждые три месяца [Kryshtanovskaya, White, 2009]. Как показала практика, такой формат работы оказался более продуктивным, чем работа Правительства и его структур. Эксперты отмечают, что Совбез в период первых двух сроков президентства В. Путина стал «лидирующим институтом, ответственным за формирование геополитической стратегии и стратегии государства в целом», сравнивают его с новым «политбюро» [Kryshtanovskaya, White, 2009, p 296]. Однако его особое положение было связано скорее с тем, что он стал особым органом Президента, а не с тем, что узурпировал власть [Vendil, 2011, P 88–89]. Не последнюю роль в становлении Совбеза в качестве особого института могли сыграть и неформальные факторы, в том числе личность руководителя и принадлежность многих его членов к одному профессиональному кругу [Kryshtanovskaya, White, 2009, p 296]. Можно сказать, что Совбез представляет собой «гибридный институт» [Морозова, Мирошниченко, 2015, с. 35], созданный для выполнения функций формирования стратегий в сфере безопасности.

В результате воздействия внешних факторов к концу 2000‐х и особенно к середине 2010‐х годов в государственной политике России ярко проявилась «доминанта безопасности»: в достаточно короткий срок, особенно после ухудшения отношений с Западом, принимается или обновляется большое количество стратегических документов в этой сфере: обновлены Военная доктрина, Стратегия национальной безопасности, принята Стратегия экономической безопасности55. В заложенной в Федеральный закон «О стратегическом планировании» дихотомии «безопасность – развитие» акцент делается на безопасности, а вот о развитии речь не идет, что чревато проблемами в долгосрочной перспективе: невнимание к институциональному строительству и глубоким экономическим реформам, желание получить быстрый результат могут привести к тому, что Россия, уходя от западной зависимости, может оказаться точно в такой же ситуации на Востоке, что подорвет восстановленные Россией позиции глобального игрока [Sussex, 2017].

Вновь обретенный статус глобального игрока создает новые вызовы – в виде необходимости формирования собственной долгосрочной стратегии, «образа будущего», который может стать проектом не только для России, но и для ее ближайших союзников, прежде всего в рамках ЕАЭС. Готовые решения и ориентация на Запад или Восток для этих целей уже не подойдут – нужно свое глобальное ви́дение и своя модернизация: «Будущее не случается, а оно проектируется в головах. Один из вариантов реализуется – тот, в который поверит большинство людей. Если просто ждать, то ты окажешься в чужом проекте, который спроектировали другие», – слова С. Кириенко, обращенные к российской элите и российскому обществу, вновь столкнувшимся с бременем формирования «глобального проекта»56.

Озабоченность представителей российской элиты обоснованна, так как политических платформ и институтов для выработки долгосрочных решений по развитию как раз и не хватает: эксперты могут сколько угодно разрабатывать стратегии, но если, по словам министра Открытого правительства М. Абызова «стратегия не является инструментом политической декларации для политических лидеров, то эта стратегия не будет востребована» [Стратегия 2030]. Эти процессы требуют политической вовлеченности, ответственного проектирования с управленческой точки зрения, т.е. вовлечения политико-административной элиты. Именно эти процессы сейчас требуют совершенствования, причем не на формальном уровне (эти процедуры подробно прописаны на законодательном уровне), а именно на уровне фактических отношений.

По сравнению с Белоруссией и Казахстаном Россия столкнулась с иным набором вызовов: российской элите не надо было строить новое национальное государство и формировать новую идентичность, но надо было решать более сложные задачи на многих «театрах боевых действий» (подчас в прямом смысле этого слова). Возможно, что на пике этого напряжения сработала традиционная для России «доминанта безопасности»: реагировать на внешние вызовы и угрозы, мобилизовать ресурсы и решать конкретные проблемы безопасности оказывается проще, чем выстраивать долгосрочную программу развития, особенно когда повестка безопасности в ее геополитическом разрезе находит такой большой отклик в обществе [Lukin, 2009]. В дихотомии «безопасность – развитие» последнему в России всегда отводится вторая, менее заметная роль, что существенно отличает российские стратегии от казахстанских и белорусских, ориентированных на развитие, достижение конкретных и прагматичных целей.

Помимо содержательных различий, формирование политических стратегий в трех странах имеет более существенные различия, на уровне политических институтов и процессов. В Казахстане в наиболее явной форме проявляется лидерская функция президента [Лаумулин, 2016] по формированию всего спектра системной политической повестки, которая определяет содержание деятельности исполнительной власти опять же под пристальным контролем президента. В Белоруссии правительство является основным институтом, осуществляющим формирование стратегий, президент же оставляет за собой право уточнять и корректировать курс. В России стратегия формируется в сложной системе формальных и неформальных институтов, где лидерство президента зависит не только от формального статуса, но и от возможности выстроить систему неформальных отношений внутри элиты [Ledeneva, 2013, Соловьев, 2017]. Стремление выстраивать формальные институты, подкрепляя их неформальными, вообще является характерной чертой постсоветской политики [Fisun, 2012], которая использует неформальные структуры для компенсации слабости формальных [Гельман, 2003, Ledeneva, 2013], усложняя тем самым процесс перехода к целевому состоянию. Поэтому быстрые изменения здесь невозможны, а публичные политические стратегии зачастую нежелательны [Melville, Mironyuk, 2016] или даже опасны, так как снижают эффективность политических процессов.

Здесь начинается сходство между тремя странами. Формальное принятие законов о стратегическом планировании и соответствующих стратегических документов еще совсем не означает, что эти стратегии будут воплощены в жизнь [Соловьев, 2015].

Политическим командам приходится проектировать все процессы имплементации политических стратегий и доктрин: в Белоруссии это сделать проще вследствие низкого уровня политической конкуренции и высокой централизации власти, в Казахстане – чуть сложнее, в России – почти невозможно, особенно по системным, основополагающим вопросам [Ратленд, 2016]. Слабый баланс центрируется фигурой президента: как института и как личности одновременно. Получается, что именно он должен определить институт, ответственный за развитие, который будет формировать стратегию с эффективностью, близкой Совбезу, умело работая в формальной и неформальной среде. В этом контексте не так уж нереалистичными кажутся предложения об объединении Правительства и Администрации президента57 – центр выработки решений и формирования политики должен быть один.

Анализ систем стратегического планирования Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Аналитический доклад / Евразийская экономическая комиссия. Департамент макроэкономической политики. М., 2014. Режим доступа: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/dep_makroec_pol/investigations/Documents/Доклад%20по%20системам%20страт%20планирования%2012.12.2014.pdf Проверено 4 февраля 2017 года.