Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства - Страница 14
Особое значение в постлиссабонский период приобретает применение продвинутого сотрудничества (enhanced cooperation), которое предполагает неравномерное продвижение вперед интеграционного процесса, когда ограниченной группе государств-членов можно развивать какое-либо направление сотрудничества без участия остальных стран ЕС. За счет применения продвинутого сотрудничества, с одной стороны, может быть сохранена динамика развития интеграционного процесса в случае, когда общего решения по предлагаемому проекту не представляется найти возможным, а с другой стороны, из-за различного вовлечения государств-членов в интеграционные проекты правовая и политическая структуры станут более сложными и фрагментированными.
Положения о продвинутом сотрудничестве появились в Амстердамском договоре как реакция на предстоящее расширение ЕС [Weatherill, 1999, p. 21] и потенциальные сложности в одновременном достижении поставленных целей всеми государствами-членами.
В Лиссабонском договоре обозначена основная задача продвинутого сотрудничества – «служить продвижению целей Союза и усиливать процесс интеграции» – и заданы рамки его применения. Продвинутое сотрудничество может использоваться только в качестве последнего средства, когда цели Союза не могут быть достигнуты всеми государствами ЕС. Оно не может применяться в областях исключительной компетенции Союза, должно быть открыто для всех государств-членов, минимальное число участников данных проектов определено в девять государств и не зависит от численности Союза в целом. В обсуждении мероприятий в рамках действующего продвинутого сотрудничества могут принимать участие все государства – члены ЕС, но в принятии решений – только его участники. Решения, принимаемые в рамках продвинутого сотрудничества, не являются частью acquis communautaire, поэтому не обязательны для выполнения странами – кандидатами на вступление в ЕС [Consolidated version … 2010, art. 20]. В Договоре о функционировании ЕС (ДФЕС) прописаны дополнительные условия применения продвинутого сотрудничества и две процедуры его запуска – для ОВПБ и для всех остальных областей, за исключением тех, которые относятся к исключительной компетенции Союза, и роль институтов ЕС в его реализации. Следует отметить, что если Совет участвует в принятии законодательства в рамках продвинутого сотрудничества в ограниченном составе, то Комиссия и Парламент работают как обычно. Согласно положениям договора, продвинутое сотрудничество не должно подрывать функционирование Единого внутреннего рынка, экономическое и социальное сплочение в ЕС, создавать барьеры в торговле и нарушать правила конкуренции внутри Союза [Consolidated version… 2010, arts. 326–334]. Данные ограничения в теории сильно сужают возможности использования продвинутого сотрудничества, однако практика применения часто зависит от конкретных условий и решений.
В рамках Общей внешней политики и политики безопасности продвинутое сотрудничество было введено позже, чем в других областях. Однако по Лиссабонскому договору ОВПБ / ЕПБО имеет наименьшие ограничения для создания таких продвинутых проектов. При запуске продвинутого сотрудничества в данной сфере применяется особая процедура, в которой главная роль отводится Совету, а участие Комиссии и Парламента минимально [Consolidated Version… 2010, art. 329.2]. В области безопасности и обороны появился аналог продвинутого сотрудничества – постоянное структурированное сотрудничество, учредить которое значительно проще [Consolidated Version… 2010, arts. 42.6, 46].
В Лиссабонском договоре добавлены также новые правила, ускоряющие применения продвинутого сотрудничества в случае наложения вето на предложения, относящиеся к взаимодействию по уголовным вопросам, полицейскому сотрудничеству и к учреждению поста Европейского прокурора через применение механизма «экстренного торможения» [Consolidated version, 2010, arts. 82.3, 83.3, 86.1, 87.3].
Более десяти лет после вступления в силу Амстердамского договора продвинутое сотрудничество в ЕС не применялось. Первый проект продвинутого сотрудничества был реализован в сфере внутренних дел и юстиции. В 2008 г. министры внутренних дел государств – членов ЕС не смогли согласовать позиции в отношении регламента о минимальных стандартах процедуры разводов супругов из разных стран ЕС. Предложения Комиссии, требующие единогласия в Совете, были заблокированы Швецией. Тогда восемь государств – членов ЕС – Люксембург, Австрия, Испания, Италия, Греция, Словения, Венгрия и Румыния – подали запрос в Комиссию на предмет учреждения продвинутого сотрудничества по проекту несостоявшегося регламента. Позже к этим странам присоединились Франция и Болгария, а Греция вышла из проекта. После почти двухлетнего ожидания, вступления в силу Лиссабонского договора в декабре 2009 г. и смены состава Комиссии в начале 2010 г. запрос был наконец отправлен на голосование в Совет. В этот период к проекту присоединились еще пять государств – Германия, Бельгия, Латвия, Мальта и Португалия. В июне 2010 г. Парламент дал свое согласие, а в июле Совет согласовал его авторизацию. Таким образом, было учреждено продвинутое сотрудничество, которое разрешает гражданам ЕС, состоящим в межнациональном браке, выбрать, какой из национальных законов применять при разводе [Council regulation, 2010]. Первоначально в проекте участвовали 14 государств-членов, но летом 2012 г. к нему присоединилась Литва, увеличив число участников до 15.
Очевидно, что реализация данного продвинутого проекта, тем более в такой узкой, но важной для граждан ЕС сфере, как межнациональные разводы, не приведет к немедленной фрагментации правового пространства ЕС [Peers, 2010, p. 355]. Этот проект не несет политического подтекста, а представляет собой решение технической проблемы, которая возникла из-за невозможности совместить морально-этические принципы и сложившиеся в данной области правила у всех государств – членов ЕС. Учрежденное продвинутое сотрудничество о правилах развода интернациональных супружеских пар не наносит видимого ущерба целям и самому процессу интеграции, более того, разрешился один из застарелых споров между государствами-членами. Конечно, участие в проекте лишь половины государств-членов серьезно ограничивает эффективность его применения. С другой стороны, стало очевидно, что прописанный в Договоре механизм запуска продвинутого сотрудничества вполне реализуем при наличии политической воли всех участников процесса. Присоединение Литвы к уже действующему проекту работает на позитивное восприятие продвинутого сотрудничества в целом.
Второй случай введения продвинутого сотрудничества представляется более неоднозначным. Создание единой системы регистрации и защиты патентов на уровне ЕС не вызывало разногласий у государств-членов, поскольку все были заинтересованы в охране интеллектуальной собственности. Предметом споров стали методы реализации данной системы, а именно языки регистрации патентов. Большинство государств поддерживали «трилингвистический» режим, когда патент равноценно может быть зарегистрирован на одном из трех языков – английском, немецком или французском. Однако Испания и Италия потребовали сократить количество языков регистрации до одного – английского – или, наоборот, расширить до пяти, включив итальянский и испанский. Позиция государств была связана с желанием защитить национальных владельцев патентов, поскольку расходы на перевод очень велики, хотелось бы их избежать. В результате государства-члены не смогли прийти к общему решению, и группа государств в декабре 2010 г. предложила организовать продвинутое сотрудничество. После положительного заключения Комиссии в марте 2011 г. Парламент дал свое согласие, и Совет авторизовал продвинутое сотрудничество. Испания и Италия обратились в Суд ЕС с запросом о правомочности учреждения данного продвинутого сотрудничества, которое, по их мнению, подрывает правила функционирования Единого внутреннего рынка, однако Суд не поддержал данный запрос [Kingdom of Spain and Italian republic … 2011]. Таким образом, несмотря на возражения, в конце 2012 г. продвинутое сотрудничество, вводящее систему регистрации патентов на уровне ЕС, было запущено [Council regulation, 2012]. Реализация продвинутого сотрудничества в области регистрации патентов продемонстрировала опасность применения данного механизма, когда государства, не вошедшие в проект, оспаривали не цели, а форму будущей системы. [Fabbrini, 2012, p. 16]. Более того, само использование продвинутого сотрудничества в данном случае представляется не совсем оправданным, так как потенциально при наличии общей цели компромисс мог бы быть достижим.