Парламентское расследование – форма парламентского контроля: диссертация на соискание ученой степени - Страница 8

Исследователи признают, что парламентские расследования – важный аспект контрольной деятельности парламента, действенный институт, с помощью которого законодательная власть может реализовать контрольные полномочия. Полномочия парламента на создание следственных комиссий относят к классическим средствам информативного (консультативного) контроля над правительством.⁷⁹ Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет законодательному органу не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений путем последующего совершенствования нормативных правовых актов. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и устранением причин возникновения правонарушений. Тем самым эффективность проведения парламентского расследования является важным фактором действенности осуществления законодательной власти в целом. Поэтому совершенствование института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности реализации всех функций законодательного органа, становления исследуемого института как действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что способствует укреплению основных конституционных начал организации российского государства.

Принятие Федерального закона 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»⁸⁰ способствует расширению контрольной функции российского законодательного органа. Тем не менее механизм правового регулирования парламентских расследований нельзя признать совершенным, некоторые нормы действующего Закона препятствуют инициированию и проведению расследования, сводят его результаты на нет. Данное обстоятельство не соответствует потребностям в укреплении парламентского контроля и становлении эффективного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

На момент принятия Федерального закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» «фактически отсутствовала детально разработанная и одобренная органами государственной власти в качестве подлежащей реализации концепция парламентского контроля и одного из его институтов, парламентских расследований. В целях формирования эффективного института парламентских расследований данная позиция была рекомендована рабочей группе Государственной Думы по разработке законопроекта».⁸¹ По мнению автора, принятие Закона не решило данных проблем, которые по-прежнему актуальны и требуют разрешения.

Парламентский контроль в субъектах РФ осуществляется за исполнением и соблюдением законов субъекта РФ, исполнением регионального бюджета, бюджетов региональных внебюджетных фондов, соблюдением порядка распоряжения собственностью субъекта РФ, реализацией программ социально-экономического развития. Как отметил К.А. Ишеков, основная функция законодательного органа – законотворчество, поэтому его контрольные полномочия могут осуществляться только в рамках системы сдержек и противовесов. Тем не менее исследование динамики конституционно-правовых отношений в регионах указывает на безусловный рост контрольных полномочий регионального парламента. В субъектах РФ стала применяться такая форма контроля как ежегодный отчет высшего должностного лица или высшего органа исполнительной власти по итогам их деятельности.⁸²

Отметим, что институт парламентского (депутатского) расследования урегулирован законодательством многих субъектов РФ. Тем не менее в связи с отсутствием на общефедеральном уровне принципов и норм парламентского расследования регионального законодательного органа нормативные правовые акты субъектов РФ определяют разные механизмы правового регулирования института, что не может не сказываться на эффективности расследований. Что касается контрольно-счетных органов субъектов РФ, их деятельность зачастую выходит за рамки непосредственно парламентских процедур, хотя тесным образом связана с деятельностью региональных парламентских институтов, поскольку в ряде субъектов РФ данные органы находятся в составе аппаратов законодательных (представительных) органов власти регионов.⁸³

Ученые отмечают, что важнейшей антикоррупционной мерой является полнокровная реализация одной из трех важнейших функций парламента – контрольной, и парламентские расследования должны стать действенным средством борьбы с этим явлением. Сущность конституционного строя –народовластие, а главный его критерий – сильный парламент. Поэтому важнейшим направлением повышения качества государственной службы является усиление контрольных полномочий парламента. Если парламент обладает реальными сдержками и противовесами, то конституционный строй не номинальный, а реальный. Парламентаризм, а точнее, представительная демократия – антитеза не только авторитаризму, но и коррупции. В этом состоит конституционная ценность представительной демократии.⁸⁴

В России институт парламентского контроля недостаточно развит, несмотря на то, что его применение и развитие могли бы способствовать укреплению демократических начал. В литературе отмечают пути преобразования парламентского контроля в целях совершенствования системы российского конституционализма и превращения института в реальный механизм защиты прав человека, в частности, с учетом зарубежной практики предлагаются изменения в Конституцию Российской Федерации.⁸⁵

Таким образом, контрольная функция является обязательной функцией парламента, но правовое регулирование контрольной функции законодательных органов в Российской Федерации нельзя признать совершенным. Парламентское расследование является особой формой парламентского контроля, позволяющей законодательному органу реагировать на наиболее острые проблемы. Именно поэтому исследование и определение направлений совершенствования института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности осуществления всех функций парламента и становления действенного механизма защиты прав и свобод человека, что способствует укреплению основ конституционного строя Российской Федерации.

Основой для определения понятия и сущности контрольных полномочий парламента и института парламентского расследования является теория разделения властей. К проблемам принципа разделения властей и функционирования государственной власти обращаются Дж. Локк, Ж.‑Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, И. Кант, Г.В.Ф. Гегель, Дж. Ст. Милль. Необходимость дальнейшего усовершенствования принятых законов именно законодательным органом находит отражение в труде Джона Локка «Два трактата о правлении». Джон Локк утверждает, что для законодателей существует «новая и непосредственная обязанность, которая побуждает их следить за тем, чтобы они создавали законы для блага общества… Исполнительная власть… явно является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по желанию изменена и смещена».⁸⁶

Контрольная функция, по мнению Ш.Л. Монтескье, является чуть ли ни единственной, которая может быть осуществлена парламентом наиболее эффективно. В труде «О духе законов» изложены положения, которые можно считать предпосылкой для оформления в политико-правовой мысли идеи о судебных полномочиях парламента: «Может также случиться, что гражданин нарушит в каком-либо общественном деле права народа и совершит преступления, которые не смогут и не пожелают карать назначенные судьи. Но, как правило, законодательная власть не имеет права судить; тем не менее она может пользоваться этим правом в том особенном случае, когда она представляет заинтересованную сторону, какой является народ. Итак, за ней остается только право обвинения. … Для охранения достоинства народа и безопасности частного лица надо, чтобы часть законодательного собрания, состоящая из народа, обвиняла перед тою частью законодательного собрания, которая состоит из знатных и потому не имеет с первой ни общих интересов, ни одинаковых страстей».⁸⁷ Таким образом, часть парламента выступает в роли следователя, обвинителя, окончательное решение выносится другой палатой. Важным является то, что в концепции Ш.Л. Монтескье парламент наделяется судебными полномочиями без подмены судебных органов. Законодательное собрание расследует и рассматривает дела, в которых «гражданин нарушит в каком-либо общественном деле права народа и совершит преступления, которые не смогут и не пожелают карать назначенные судьи». Речь идет о нарушении «прав народа», т. е. массовых нарушений прав человека, что имеет негативные последствия для общества и государства. Напомним, что предмет расследования Федерального Собрания РФ включает факты грубого или массового нарушения прав и свобод; предметом расследования не может быть установление виновности в совершении преступления (ст. 4 Закона № 196-ФЗ).