Метод. Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин. Выпуск 3: Возможное и действитель - Страница 27
Эти трудности в конечном счете обусловлены отсутствием какой-то синтетической модели, которая позволяла бы увязать отдельные аспекты эффективности в некоторую целостную конструкцию и уйти от ситуации, когда «за деревьями не видно леса», за «аспектами» эффективности государства – самой эффективности. Дальнейшее изложение мы посвятим авторскому взгляду на то, каким образом такая комплексная модель может быть разработана. В ее основу необходимо положить некоторое интуитивно понятное представление об эффективности как таковой, пусть даже поначалу оно будет содержательно бедным и слабо учитывающим специфику собственно государства. И начнем мы с обращения к еще одной группе подходов, которые можно объединить под условным названием «инструментальные». Использование этих терминов связано с тем, что инструментальные трактовки эффективности применимы к очень широкому классу объектов: индивидов, фирм, государств, регионов и т.д. В рамках этого подхода мы выделяем три группы определений (и в данном – и только в данном случае это именно определения).
• Соответствие полученных результатов поставленным целям. Это, казалось бы, вполне «прозрачное» и ясное определение, почти автоматически дающее ключ к количественной оценке эффективности. Так, если целевое значение некоторого показателя X составляет xц, а достигнутое – xд, эффективность может быть определена как отношение xд/xц. К сожалению, применительно к политике этот замечательный подход сталкивается с рядом слабо преодолимых проблем. Во-первых, политики по вполне понятным причинам не очень любят формулировать цели в количественной форме, а сравнивать цель «чтобы всем было хорошо» с достигнутым результатом затруднительно. Некоторые авторы, правда, предлагают использовать «воспринимаемую реализованность целей политики» («perceived achievement of policy objectives» [Translating… 2005]), но недостатки такого подхода очевидны. Во-вторых, целеполагание само по себе является политическим процессом, связанным с распределением и использованием власти. Так, к примеру, если от губернатора требуют сформулировать задачи развития региона в численной форме, с высокой вероятностью целевые параметры будут сознательно занижены, дабы не только выполнить «план», но и перевыполнить его, укрепив свои властные позиции. Наконец, и это касается уже не только политики, сама постановка целей зависит от качества управления, от способности организаций и индивидов к адекватной оценке развития ситуации. Из-за указанных трудностей в реальной практике подход «цели – результаты» применяется только в оценке эффективности конкретных программ, да и то ограниченно.
• Соответствие характеристик деятельности организации установленным (этой или вышестоящей организацией) формальным нормативам. У этого подхода есть родовая общность с предыдущим: некоторый ориентир деятельности вырабатывается внутри организационной иерархии. Кроме того, почти всегда имеется формальный инструмент оценки. Ярким примером использования такого подхода для оценки эффективности властных структур является методика, разработанная российским Министерством регионального развития38. Наиболее весомым элементом суммарной оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ является «уровень эффективности расходования бюджетных средств», рассчитываемый в соответствии с общегосударственными нормативами. Таковые либо устанавливаются директивно профильными министерствами, либо за ориентир берется средний по России показатель. Принципиально подход можно продемонстрировать на примере расчета «объема неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами врачей (Рвр)» (стилистика авторская, см.: Методика 2010, п. 14). Он производится с помощью формулы (обозначения также авторские):
где:
– Чвр – численность врачей на 10 тыс. человек населения;
– Чсвр – среднероссийское значение численности врачей на 10 тыс. человек населения;
– Првр – среднемесячная номинальная начисленная заработная плата врачей;
– ЕСН <*> – единый социальный налог (единиц) за соответствующий год;
– КС– коэффициент сетевых нормативов, призванный учитывать различия регионов в транспортной доступности и дисперсности расселения.
Суть этой замечательной формулы в том, что «излишек» врачей по сравнению со среднероссийским показателем (Чвр – Чсвр × Кс) умножается на годовую зарплату врача с учетом ЕСН, что и составляет в итоге объем неэффективно затраченных средств. Остается при этом неясным, почему и для кого «эффективно» тратить на зарплату врачей столько средств, сколько тратится в среднем по России (а лучше еще меньше). По большому счету, основные проблемы подобного рода методик сходны с проблемами подхода «цели – результат». Если нормативный показатель устанавливается внутри самой государственной организации, очень высоки риски, что его установят таким образом, чтобы его можно было: а) легко посчитать, б) сравнительно несложно достичь.
• Отношение полученных результатов и затраченных ресурсов. Такое определение эффективности ближе всего к английским понятиям «efficiency» и «productivity». Такой подход нередко называют экономическим, однако это справедливо лишь в том смысле, что он более активно используется представителями экономической науки по сравнению с политологами и социологами. На самом деле, вполне корректно было бы назвать такой подход системным, так как он содержит ключевые подходы теории сигналов и систем («вход», «выход» и т.д.) и частично опирается на ее математический формализм.
Обобщенная модель оценки продуктивности опирается на довольно компактный набор ключевых понятий:
• входы (Inputs), представляющие собой множество ограниченных ресурсов, используемых для получения определенных результатов. В работах по оценке эффективности органов власти, использующих данный подход39, ресурсы рассматриваются в двух основных измерениях. Это денежное измерение – государственные и муниципальные расходы в той или иной сфере и «физическое» измерение, связанное с людскими ресурсами, зданиями и оборудованием. Например, в сфере образования в качестве «физических» входов могут фигурировать количество учителей (приходящихся на определенное число учеников), обеспеченность помещениями, учебно-методической литературой, компьютерами с выходом в Интернет и т.д. В экономических исследованиях ресурсы на входе зачастую совпадают с факторами производства товаров и услуг – трудовыми, капитальными и природными;
• выходы (Outputs), связанные с достигнутыми результатами деятельности. В задачах оценки эффективности власти измерение результирующих показателей представляет особую трудность: в большинстве случаев исследователю приходится иметь дело с операционализацией эмпирически ненаблюдаемых признаков, таких, как «качество образования» или «состояние здоровья населения». Общественные блага практически не поддаются рыночной оценке и, соответственно, их трудно зафиксировать в стоимостном выражении. Впрочем, и такие подходы существуют, среди них – так называемый Cost-Benefit Analysis [CBA, Neumann, 2005]. Например, в оценке программ в области здравоохранения CBA предполагает перевод всех результатов в денежное выражение посредством подсчета издержек от временной нетрудоспособности и т.п. [см.: Meltzer, 1997]. В более общем случае выходные показатели фиксируются в неденежной форме: для здравоохранения это может быть средняя ожидаемая продолжительность жизни и уровень детской смертности, для среднего образования – оценки, получаемые выпускниками школ на государственных экзаменах, для правоохранительной системы – число раскрытых преступлений.
• Decision-Making Unit (DMU) – «центр принятия решений», «единица с правом принятия решений» или даже «группа власти»; общепринятого перевода на русский не существует, поэтому мы будем далее пользоваться английской аббревиатурой. DMU могут быть представлены любыми организациями, преобразующими ресурсные «входы» в результирующие «выходы». Причем это могут быть не только организации в узком смысле (как школы, больницы, полицейские департаменты), но и национальные и региональные системы образования, здравоохранения и охраны правопорядка. Важный признак DMU – определенная степень автономии в том смысле, что характер внутренней организации, принятая система правил (формальных и неформальных) и другие внутренние свойства DMU влияют на преобразование ресурсов в результаты; в противном случае их эффективность будет функционально определяться эффективностью вышестоящей иерархической структуры. Вместе с тем при сопоставлении нескольких DMU требуется некоторая степень однородности; так, нельзя сравнивать региональные системы здравоохранения с национальными системами.