Казанские юридические школы: эволюция образовательных и научных традиций в современной юриспруденции - Страница 37

Идея системности государственного управления пронизывает многие рассуждения автора. Анализируя систему министерства, автор отмечает существенную разницу в подходах к определению системы министерства. Согласно п. 7 Общего положения о министерствах министерство СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую систему соответствующего министерства, а в индивидуальных положениях о министерствах СССР в систему министерства включаются также соответствующие органы управления автономных республик, органы управления исполкомов Советов депутатов трудящихся и подчиненные им предприятия, учреждения и организации339.

Важным элементом системности, по мнению Н.А. Волкова, является проблема возможности и целесообразности передачи полномочий по решению отдельных вопросов другим органам управления или предприятиям, организациям и учреждениям. Министерство СССР может поручать решение отдельных вопросов, входящих в его компетенцию, одноименным министерства союзных республик, а также предприятиям, организациям и учреждениям союзного подчинения, причем как для разового решения вопросов, так и для неоднократного использования такого права340. Определяющим моментом при даче вышестоящими органами поручения на выполнение какой-то части его полномочий будет играть квалификация, подготовленность исполнителей на местах к выполнению поручений341.

Передача полномочий возможна не только по вертикали, но и по горизонтали между министерствами. Предоставление права министерствам участвовать в решении отдельных вопросов, затрагивающих интересы другой отрасли, должно сопровождаться установлением правовых гарантий, результативности такого участия. Должен быть выработан порядок совместного решения определенной группы вопросов, надлежащего оформления принятых решений и ответственности перед вышестоящими органами и между собой при невыполнении этих решений342.

В своей монографии автор не рассматривает проблему разграничения компетенции между Союзом и союзными республиками. Тем не менее он очень внимательно и детально анализирует изменение компетенции органов управления при изменении компетенции союзных республик. По его мнению, расширение прав союзных республик, а в соответствии с этим и расширение прав министерств союзных республик, повело к сужению компетенции союзно-республиканских министерств Союза, к установлению за ними лишь общего руководства отраслью в целом и к концентрации основного внимания министерств Союза на наиболее важных проблемных вопросах руководства343.

Н.А. Волков, вне всякого сомнения, был одним из самых видных специалистов по проблеме системности государственного управления. В частных беседах, при руководстве написанием кандидатских диссертаций, он не раз выражал свое отрицательное отношение относительно возможности перевода на хозрасчет управленческой деятельности. Поэтому в своей монографии он очень скупо освещает эту, весьма популярную тогда среди руководства страны, идею: «П. 22 Общего положения о министерствах предусматривает право перевода структурных подразделений министерства на хозрасчет. В министерстве приборостроения, средств автоматизации и систем управления СССР все главные производственные управления министерства в 1968 г. были переведены на хозрасчет. В главных управлениях были созданы советы директоров, что позволило установить более тесные контакты предприятий с министерством и между предприятиями. В апреле 1970 г. министерство в целом переведено на самоокупаемость»344.

Не отрицая ценностей рыночной экономики, он прозорливо отмечал, что это системно чуждые плановой экономике элементы и, рано или поздно, либо они придут на смену плановой экономике, либо существующая планово-директивная система отторгнет их. Жизнь доказала правоту его взглядов, и опыт перевода главков министерств на хозрасчет выявил полную несостоятельность этой идеи.

Системный анализ органов советского государственного управления не мог не коснуться низового звена этой системы. В 1968 г. в издательстве Казанского университета выходит монография Н.А. Волкова «Исполнительный аппарат местных Советов депутатов трудящихся (основные вопросы организации и деятельности)»345. В этой работе обращает на себя внимание подход автора к вопросу, который остается актуальным и в современное время. Проблема соотношения компетенции представительного органа и исполнительно-распорядительного органа остается актуальной и для местного самоуправления. В своей монографии автор дает однозначный ответ, что Советы депутатов трудящихся и их исполкомы осуществляют две различные формы государственной деятельности. «В деятельности местных Советов, рассматривая ее в целом, осуществляются в настоящий период две формы государственной деятельности: а) местное государственное руководство и надзор, осуществляемые Советом, как собранием депутатов, и его постоянными комиссиями, и б) исполнительная деятельность, т.е. государственное управление, выполняемая исполкомом, его отделами (штатными и общественными), комиссиями при исполкоме и отделах»346.

Заслуживает внимания и другая идея автора. Расширение компетенции местного Совета как собрания депутатов, равно как решение местным Советом отдельных вопросов, входящих в компетенцию исполкома, не меняет их конституционного положения, их места в государственном механизме и не меняет формы государственной деятельности, им присущей347.

Характерной чертой научных исследований Николая Андреевича Волкова была связь абстрактных принципиальных положений с особой точностью к тенденциям, вариантам и деталям. Так, в главе, посвященной отделам и управлениям исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, автор очень внимательно и детально анализирует все варианты организации и деятельности этих органов. Он отмечает, что с разрешения вышестоящих органов перечень отделов и управлений исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся может значительно отличаться от перечня, предусмотренного Конституцией союзной республики348.

В условиях жесткой коммунистической идеологии и весьма неоднозначной практики государственного строительства, следует понять крайне осторожные высказывания автора по ряду проблем. В целом, негативно оценивая практику согласования кандидатур руководителей отделов, до их назначения, с вышестоящими отраслевыми органами349, автор приходит к следующему выводу: «Такой порядок подчинения в соответствии с принципом демократического централизма обеспечивает централизованное руководство в лице вышестоящего органа отраслевого управления, с одной стороны, и полноту власти местного Совета – с другой, конкретное, со знанием местных условий и особенностей руководства местного Совета отраслевым аппаратом управления в соответствии с установками центральных органов»350.

Н.А. Волков как никто другой понимал важность соотношения централизации и децентрализации. Не имея возможности, как большинство ученых советской эпохи, высказать свои мысли более резко и прямо, он акцентировал внимание думающей общественности, что отделы и управления исполкомов являются прежде всего органами соответствующих Советов и их исполкомов351.

Сегодня, когда существует ФГОС «Государственное и муниципальное управление» и функционирует широко разветвленная сеть высших образовательных организаций, где преподают государственное и муниципальное управление, трудно представить, что до 1965 г. не существовало таких отраслей советской науки.