Экономические и социальные проблемы России №2 / 2015 - Страница 6
В рамках NPM государство рассматривается как поставщик определенных услуг населению и бизнесу. А для того чтобы избавить государственный аппарат от причин, делающих его экономически неэффективным, предлагается заимствовать управленческие технологии из частного сектора. Выделяют следующие типичные принципы NPM [Соболев Н.А., 2014, с. 40,41]:
– специальное выделение узкоспециализированных органов власти, в чью задачу входит оказание государственных услуг;
– предпочтительная передача функций, связанных с непосредственным оказанием услуг, в частный сектор на конкурентных началах (это означает, во-первых, конкуренцию государственных, частных и квази-негосударственных организаций за право оказывать государственные услуги; во-вторых, конкуренцию данных организаций за конечного потребителя этих услуг);
– ориентация на результат (для органов власти это означает управление по результатам; для должностных лиц – оплату труда, поощрения и взыскания на основе достижения требуемых результатов);
– клиентоориентированность (удовлетворение нужд граждан, предоставление услуг в необходимом объеме и с надлежащим качеством);
– способ организации управления рыночный или контрактный – в том смысле, что, во-первых, клиенты могут выбирать, в какую организацию из множества обратиться за получением услуги; во-вторых, организации общественного сектора свободно взаимодействуют друг с другом через системы взаимных договоров и общих правил;
– уменьшение государственного вмешательства даже в общественный сектор, использование саморегулирования и рыночного (квазирыночного) регулирования для всех организаций (даже для тех, которые оказывают государственные и социально значимые услуги); децентрализация полномочий государственных органов и организаций, ответственных за оказание государственных услуг;
– внимание к «человеческому капиталу» (совокупности качеств работника, способных принести организации определенную выгоду) в целом. Иными словами, профессиональные государственные служащие с достаточным стажем работы не имеют приоритета, если кандидат на замещение должности, ранее работавший в частном секторе, обладает большим «человеческом капиталом» для данной конкретной организации.
Одновременно распространение персональных компьютеров, развитие соответствующего программного обеспечения и возникновение Интернета стимулировали расширение использования ИКТ в государственном управлении [Сморгунов Л.В., 2007, с. 25]. Считается, что пионерами в этом направлении выступили США со своей программой «обновления правительства» (reinventing government). В 1993 г. вице-президент США А. Гор в критическом обзоре состояния государственного управления («National Performance Review») призвал «изменить саму культуру государственного управления», назвав залогом успеха «оптимизм» и «эффективные коммуникации». Если за оптимизм отвечали менеджеры нового типа, то эффективные коммуникации были призваны обеспечить информационные технологии. Предполагалось, что с их помощью удастся резко повысить эффективность управления и сократить расходы. В основе этих представлений лежала «калифорнийская идеология», рассматривающая информационные технологии как ключ к решению любых проблем, в том числе управленческих [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 148–149].
Начавшаяся в дальнейшем реформа государственного / публичного управления в США предполагала «реорганизацию правительства на основе информационных технологий. Взаимодействие с гражданами посредством информационных технологий описывалось как оказание “электронных государственных услуг”. Предполагалось, что благодаря информационным технологиям состоится переход от иерархической, малоподвижной и закрытой управленческой системы, в которой информация циркулирует по замкнутым каналам, к гибким, связанным по горизонтали структурам, оперативно взаимодействующим между собой и открытым для контроля в любом звене, а также быстро и качественно взаимодействующим с гражданами» [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 149].
Последующие административные реформы в разных странах включали внедрение принципов NPM и новых ИКТ. «Различные модернистские направления в социальных науках и связанные с ними идеи вдохновили некоторых лиц, принимающих решение, на активное применение новых практик» [Бевир М., 2015, с. 148].
Однако по мере распространения NPM ширилась и критика этого подхода. Прежде всего, отмечалась происходящая «диффузия ценностей» государственных служащих, которые начинали ориентироваться не на общегосударственные интересы, а на коммерческие. Сторонники «сильного государства» указывали на многочисленные риски снижения управляемости (в том числе из-за усиления фрагментарности государственного сектора и разрыва межведомственных связей, плохого накопления опыта). А последователи эгалитаризма считали, что NPM провоцирует коррупцию. Наконец, далеко не все были согласны рассматривать государство исключительно как поставщика услуг. Некоторые авторы пришли к выводу, что принципы NPM не являются универсальными для публичного управления, а могут служить лишь инструментами для повышения эффективности оказания государственных услуг, и потому должны применяться в зависимости от конкретной ситуации [Соболев Н.А., 2014, с. 12]. В целом эта идеология административных преобразований оказалась слишком узкой и недостаточно учитывала особенности публичного управления [Сморгунов Л.В., 2007, с. 21].
К концу XX в. растущее понимание недостатков иерархической и рыночной организации привело исследователей к более подробному изучению других форм, в том числе сетевых структур [Бевир М., 2015, с. 38]. А критика менеджериального подхода сопровождалась попыткой концептуализации публичного управления на основе теории сетей, социальной синергетики, политико-административного управления, репрезентативного правительства. В конце 1990-х – начале 2000-х годов начал формироваться новый подход к организации государственного управления, получивший название Good Governance (GG, или «надлежащее управление»).
Переход от понятия «government» (правительство) к понятию «governance» (управление) отражает изменения, которые в данном случае должны произойти в отношениях между гражданским обществом и органами публичной власти, а также в отношениях между государственными структурами [Сморгунов Л.В., 2007, с. 21]. Направления этих изменений определяются достижением следующих характеристик деятельности государственных органов [Соболев Н.А., 2014, с. 49]:
– открытость и прозрачность;
– подотчетность гражданам;
– эффективность;
– верховенство закона;
– гражданское участие в создании общественных благ в целом и в государственном управлении в частности;
– предпочтительная форма организации – сети (network) из множества элементов (граждан, бизнес-структур, НКО), объединенных общими или смежными целями;
– партнерство как с участием государства, так и исключительно между гражданами и организациями частного сектора;
– акцент на волонтерство, оперирование с ценностными установками государственных служащих, граждан и организаций.
Модель GG формируется в ходе практической деятельности в рамках NPM, что позволяет ряду авторов считать этот подход этапом эволюции последнего и называть его «пост-NРМ». А некоторые исследователи полагают, что наличие нового подхода является мифом, поскольку NPM слишком неоднороден и GG может быть полностью объяснено различиями моделей в прежних рамках [Соболев Н.А., 2014, с. 49]. Но М. Бевир указывает на другую по сравнению с NPM теоретическую базу GG: «институционализм, теория сетей и теория планирования с ее идеей “коварных”18 проблем внесли вклад в оформление “общегосударственного” и коллаборативного19 подходов к управлению» [Бевир М., 2015, с. 148].
Параллельно, благодаря дальнейшему развитию и повышению доступности новых ИКТ, широкое распространение получила концепция «электронного правительства», быстро превратившаяся в глобальную управленческую моду. Более того, внедрение ИКТ в государственное управление стало рассматриваться не только как инструмент административных реформ, но и как стимулятор смены их моделей. Комитет по публичному менеджменту ООН трактует современные реформы как переход от присущего NPM инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования. Подчеркивается, что «электронное правительство» обладает потенциалом для того, чтобы стать главным инструментом адаптации практики GG [The role of responsive.., 2013, с. 31]. В итоге акцент в преобразовании государственного управления был перенесен на внедрение новых ИКТ и то, как они изменяют публичное управление, его внутреннюю структуру и отношения с обществом. В настоящее время совершенствование системы государственного управления, в том числе повышение ее эффективности, прозрачности принимаемых решений, облегчения доступа населения и институтов гражданского общества к электронным базам данных министерств и правительственных ведомств, связывают преимущественно с проектами создания «электронного правительства»20.