Актуальные проблемы Европы №3 / 2015 - Страница 11

Очевидно, что в то время подобный подход был в значительной мере нацелен в будущее прежде всего потому, что европейский континент был расколот на два блока. В странах Восточной Европы, за которыми стоял Советский Союз, как раз утвердились режимы, которые, самое меньшее, что можно было сказать, явно не разделяли упомянутые «общие ценности». Кроме того, в Испании и Португалии существовал если не откровенно фашистский, то жесткий правоавторитарный строй, а в таких странах, как Турция и Греция, демократическое устройство носило очень относительный характер.

Можно сказать и по-другому: с точки зрения «общих ценностей» разные европейские страны находились на разных этапах развития, что впоследствии, в процессе расширения, ставило перед СЕ очень деликатную проблему – ждать, пока страна-кандидат «дозреет» до нужного уровня, или принимать ее «авансом» с надеждой на последующее «дозревание». Еще более сложная проблема возникала в связи с необходимостью исключить государство, переставшее уважать «общие ценности». Как показано ниже, эти дилеммы нашли свое отражение даже в организационной структуре новой организации, не говоря уже о ее практической политике.

Во-вторых, на конгрессе столкнулись два принципиально разных подхода к идее «единой Европы» и, соответственно, к роли, задачам и будущему создаваемой организации. Парадоксальным образом Великобритания, в противоположность Уинстону Черчиллю, видела «единую Европу» исключительно как союз суверенных государств и предлагала назвать новую структуру Советом Европы. Франция, напротив, продвигала федералистскую концепцию и считала необходимым назвать федерацию Европейским союзом (9, с. 56).

В конечном счете возобладал подход Великобритании, и 5 мая 1949 г. в Лондоне был подписан договор об учреждении СЕ. Его членами-учредителями стали десять государств – Бельгия, Дания, Великобритания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия и Швеция.

В устав новой организации была заложена первоначальная идея: со временем превратить СЕ в главную структуру европейского объединительного процесса. Преамбула устава походила на вступительную часть настоящей «европейской конституции». В ней провозглашалась приверженность духовным и моральным ценностям, являющимся общим достоянием народов государств-членов, в первую очередь свободе личности, особенно в политической области, и верховенству права, «лежащих в основе любой истинной демократии». В ст. 1 устава провозглашалась цель достижения большего единства между государствами-членами «во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу» (2, с. 2).

Очень широкой, по уставу, устанавливалась компетенция СЕ. По сути, он мог заниматься любыми вопросами, кроме вопросов обороны (которые к тому времени уже были отнесены главным образом к компетенции Организации Североатлантического договора, созданной 4 апреля 1949 г.). Однако заложенные в уставе амбиции ограничивались предусмотренной Лондонском договором компромиссной компоновкой руководящих органов новой организации.

С одной стороны, по предложению Франции и Бельгии, в СЕ создавалась Консультативная ассамблея, состоявшая из депутатов национальных парламентов (по квоте для каждой страны), которая теоретически могла обсуждать любые вопросы, относящиеся к компетенции СЕ. Однако ее решения носили сугубо рекомендательный характер. Единственной ее практической прерогативой было избрание генерального секретаря организации и его заместителя, а также судей Европейского суда по правам человека.

С другой стороны, по настоянию Великобритании правом принимать реальные решения по всем вопросам был наделен Комитет министров иностранных дел (на деле в нем с 1951 г. обычно заседают их «уполномоченные представители»), т.е. орган, представлявший правительства государств-членов. Почти все решения Комитета министров принимались на основе консенсуса. Более того, поначалу Комитет министров утверждал даже повестку дня Консультативной ассамблеи. Таким образом, правительства получали возможность заблокировать любую слишком далеко идущую инициативу парламентариев. Противники «федерализма», соответственно, также могли «нейтрализовать» попытки использовать СЕ в качестве инструмента продвижения наднационального объединения.

В целом вся дальнейшая история СЕ характеризовалась этим дуализмом, непрерывными поисками компромиссов между стремлением придать организации более наднациональный характер (главным образом на базе «общих ценностей»), которое выражала прежде всего Консультативная ассамблея, и прагматизмом, присущим Комитету министров, который олицетворял исключительно межгосударственное сотрудничество.

Великобритания, кстати, предложила разместить штаб-квартиру СЕ в Страсбурге, что должно было символизировать «европейское примирение», в первую очередь между Францией и Германией, неоднократно сражавшимися в прошлом за этот город и регион Эльзас. Правда, некоторые западные историки считают, что в действительности за этим предложением скрывалось желание удалить СЕ от европейских столиц и тем самым минимизировать его влияние (см., напр.: 14, с. 24).

О трудностях сосуществования двух руководящих органов в СЕ свидетельствует и тот факт, что им понадобилось шесть лет, чтобы согласовать принятие флага Совета Европы. В конечном счете был одобрен флаг, представлявший собой лазоревое поле с 12 золотыми звездами (считается, что это число символизирует одновременно двенадцать библейских апостолов и двенадцать месяцев года). В 1979 г. этот флаг стал также флагом нынешнего Европейского союза.

Следует, однако, подчеркнуть, что первоначально в связке Комитет министров – Консультативная ассамблея тон задавала именно последняя. Ее инициативы поддерживали помимо Уинстона Черчилля такие политические «тяжеловесы», как премьер-министр Бельгии Поль-Анри Спаак и министр иностранных дел Франции Робер Шуман, известные своими евроинтеграционными взглядами. Активность Консультативной ассамблеи, особенно в сфере «общих ценностей», сыграла важнейшую роль в том, что уже 4 ноября 1950 г. СЕ принял Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (известную как Европейская конвенция по правам человека, или ЕКПЧ), которая не без основания считается сегодня «конституцией» этой организации.

При выработке конвенции столкнулись два подхода: ограничиться изложением в ней общих принципов, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека ООН, или дать определение основных свобод. Победил второй подход, и в конвенцию были включены восемнадцать основных свобод, например, право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство, а также запрет пыток и негуманного обращения. Уже в 1952 г. Дополнительным протоколом № 1 к упомянутым правам были прибавлены еще три – на собственность, образование, свободные выборы. Стоит отметить, что среди первых десяти государств, которые ратифицировали ЕКПЧ (это количество ратификаций было необходимо для ее вступления в силу), не оказалось Франции. В это время она вела колониальные войны, сначала в Индокитае, а затем в Алжире, и поэтому предпочла отложить обсуждение конвенции в собственном парламенте, опасаясь обвинений в грубых нарушениях прав человека.

Новацией ЕКПЧ по сравнению с другими конвенциями явились предусмотренные в ней жесткие механизмы контроля за ее исполнением, а именно: Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека, куда могли подавать соответствующие жалобы государства (против других государств), а также, и это было подлинным прорывом, частные лица в индивидуальном порядке против государства. По сути, речь шла о первом (и до сих пор единственном) наднациональном судебном учреждении, решения которого по жалобам обычных граждан были обязательными для государства. Правда, на начальном этапе действенность этих нововведений ограничивалась тем, что подавать жалобу можно было только на то государство, которое признавало юрисдикцию суда.