Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты - Страница 6

Формирование административной практики является объективным и необходимым процессом, как объективен и необходим процесс повседневной административной (управленческой, юрисдикционной и юстиционной) деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов публичного управления. Здесь остается актуальной проблема понимания категории «административная деятельность», которая является основой и средой формирования административной практики. В современной административно-правовой науке и науке государственного управления данная категория является дискуссионной[29]. При этом высказываются полярные мнения от весьма широкой интерпретации административной деятельности, до узкого подхода к ее пониманию. Так, авторы учебника под редакцией П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова определяют административную деятельность как урегулированную «нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства и муниципальных образований организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом»[30]. Данную интерпретацию подверг критике Ю. Е. Аврутин. Он пишет: «…широкая трактовка государственного управления является анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их эффективность. Так называемое «узкое» понимание государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности специально создающихся государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся от иных форм реализации государственной власти, и есть в моем представлении единственно верное понимание этого феномена. Соответственно, публичное управление можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления публичной – государственной и муниципальной – исполнительной власти»[31]. Ю. Е. Аврутин справедливо заметил, что дискуссия по вопросу о понимании категории «административная деятельность» сводится в конечном счете к дискуссии о «широком» и «узком» подходе к пониманию государственного управления. «Узкий» подход к пониманию административной деятельности как организационно-правовой формы осуществления исполнительной властью государственного управления длительное время остается доктринальным в науке административного права[32].

Мы склонны считать более предпочтительной интерпретацию понятия «административная деятельность», данную Ю. Е. Аврутиным и теми авторами, которые исходят из «узкого» подхода к пониманию государственного управления. И вообще интерпретировать государственное управление в «узком» и «широком» смыслах неуместно. В этом смысле вместо термина «административная деятельность» уместно применять категорию «государственно-управленческая деятельность», понимая под ней деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями (субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти), посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Вместе с тем определение понятия «государственно-управленческая деятельность» не решает вопроса о содержании такой категории, как «административная деятельность». Так, Д. Н. Бахрах считает, что «государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач. Административная деятельность (управление) объективно необходима. Она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности)»[33]. Как видно из данного подхода, административная деятельность является синонимом государственного управления, так как, по мнению автора, осуществляется государственными служащими и органами исполнительной власти и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти. В энциклопедическом словаре термин «администрация» (от лат. administratio – управление) определяется как «1) совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия»[34], т. е.понимается шире, чем деятельность органов и государственных служащих исполнительной власти. Приведенная интерпретация фактически сходна с пониманием административной деятельности, предложенной П. И. Кононовым, В. Я. Кикотей, И. Ш. Килясхановым[35]. Интерпретация категории «администрация», предложенная в энциклопедическом словаре, наиболее адекватно отражает содержание данного понятия. Деятельность администрации по осуществлению управления – это основное ее функциональное предназначение. Именно для осуществления публичного управления и создается администрация. При этом администрация может быть государственной, объединяющей органы и государственных служащих органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти и прокуратуры), муниципальной (органы местного самоуправления) и иной корпоративной администрацией (коммерческих и некоммерческих, государственных и частных предприятий, учреждений и организаций). Если государственная и муниципальная администрация признается публичной администрацией, то отнесение корпоративной администрации к числу публичной остается спорным. Кроме этого, следует отметить, что термин «публичное управление» отдельными учеными подвергается критике[36], вместе с тем в настоящее время он является устоявшимся в современных научных исследованиях[37]. Так, Ю. Е. Аврутин весьма обоснованно отмечает, что «публичное управление – это интегративное понятие, содержательно охватывающее, во-первых, государственное управление, которое публично по определению, во-вторых, муниципальное управление, публичность которого посредством конструкции «местное самоуправление» презюмируется Конституцией РФ применительно к уровню местных публичных властеотношений (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, п. «н» ст. 72, ст. 97, ст. 130–133). В конкретном контексте понятие «публичное управление» может означать как государственное управление, так и муниципальное управление либо их совокупность. Отрицать правомерность такой конструкции едва ли разумно, так же как и отрицать наличие муниципального управления, которое не тождественно управлению государственному»[38]. Следует отметить, что приведенный автор считает публичным управлением лишь государственное и муниципальное управление, отмечая при этом, что корпоративное управление есть управление частное[39]. Что касается корпоративного управления, то оно является предметом исследования юристов-цивилистов, занимающихся проблемами корпоративных отношений. При этом указанные исследователи весьма по-разному интерпретируют данное явление, характеризуя его как: