Актуальные проблемы государственной политики - Страница 16

Историческая иллюстрация

13 ноября 2009 г. Госдума приняла в третьем, окончательном чтении законопроект об удвоении базовой ставки налога на транспортные средства. Законопроект был разработан Минфином и опубликован 25 августа, он изучался в инстанциях почти три месяца. В сентябре он был одобрен решением правительства. Оно сразу вызвало критику из регионов. Несмотря на это, большинство в Госдуме приняло законопроект в трех чтениях. А 17 ноября руководитель администрации президента Сергей Нарышкин сообщил, что депутатам рекомендовано не повышать ставку этого налога.

Оказывается, «кремлевская администрация собралась на совещание, пригласив представителей федеральных органов исполнительной власти, лидеров фракции “Единая Россия” и членов Совета Федерации» и они «признали нецелесообразным повышать ставку транспортного налога». «Российская газета» пишет: «И вчера же думские "единороссы" выразили надежду, что закон о повышении базовой ставки транспортного налога, принятый Госдумой, будет отклонен Советом Федерации. Такое в современной парламентской практике случается, пожалуй, впервые – чтобы депутаты, которые потратили много слов, убеждая коллег в необходимости и срочности принятия документа, и дружно проголосовали за него, вдруг сами захотели, чтобы плод их законотворческого труда был забракован. Объяснить это можно только злым колдовством – третье чтение законопроекта выпало на пятницу, 13-е число».

Эпизод показывает рассогласованность системы – правительства, Госдумы, администрации президента. Выяснилась неспособность их служб подготовить приемлемое решение и оценить возможности его реализации – это признак «нечувствительности» к сигналам «снизу» или даже отсутствия таких сигналов от органов практического управления.

Разрывы в коммуникации между политикой и управлением привели к частому разрыву целостности решения, в котором должны быть совмещены две категории – цели и ограничений. Здесь произошел тяжелый методологический провал – из рассмотрения была почти полностью устранена категория ограничений. Их в ответ на поставленную политиками цель должна предъявить система управления.

В процессе целеполагания выделяется какая-то конкретная цель. Поскольку разные цели конкурируют, мы стремимся не беспредельно увеличить или уменьшить какой-то показатель, а достичь его оптимальной (или близкой к ней) величины.

Важно!

Но, определяя цель, всегда надо иметь в виду то «пространство допустимого», в рамках которого можно изменять переменные ради достижения конкретной цели. Это пространство задано ограничениями – запретами высшего порядка, которые нельзя нарушать. Иными словами, разумная постановка задачи звучит так: увеличивать (или уменьшать) такой-то показатель в сторону оптимума при выполнении таких-то ограничений.

Без последнего условия задача не имеет смысла. Ограничения-запреты есть категория более фундаментальная, нежели категория цели. Анализ «пределов» (непреодолимых в данный момент ограничений) и размышление над ними – одна из важных сторон критического рационального мышления. Она связана с самой идеей прогресса, развития. Ведь развитие – это и есть нахождение способов преодоления ограничений посредством создания новых «средств», новых систем и даже новой среды.

Уход, начиная с момента перестройки, от размышлений об ограничениях, в рамках которых развивалась экономика России и СССР, привел к тому, что попытки преодолеть эти реальные, но неосмысленные ограничения в годы реформы обернулись крахом.

Важно!

Государственная политика и государственное управление – две очень разные системы, которые при этом «прорастают» друг в друга. Это системы разных классов, вплоть до того, что принятие решения о действии в политике и в управлении требует не просто разной методологии, но и разной структуры мышления и знания. Политика задает вектор движения и в самых общих чертах – его маршрут. А управление организует движение по конкретным «ухабам». Уровни целей и задач разные, разные и уровни общности и абстрактности в понятийных аппаратах этих систем.

Для политологии важно то, что политические проблемы и подходы к их решениям излагаются в форме моделей, абстрагирующихся от частных деталей. Поэтому сложился практически универсальный язык, который с небольшими усилиями может быть понят в контексте места и времени – трактаты Аристотеля для нас актуальны и сегодня. Система управления, чтобы реализовать политическое решение, погружается в среду, в которой «дьявол кроется в деталях» – абстрагироваться от них нельзя. Политика природопользования – одно, а управиться с конкретным озером – совсем другое, ибо каждое озеро уникально. Физиология человека – одно, а лечение конкретного человека – совсем иное.

Следствием этого различия стали разные типы «экспозиции» политики и управления в науке и даже просто в описании. Политика излагается на довольно хорошо формализованном языке, и массив литературы о ней (включая учебники) огромен. Об управлении пишут туманно и скупо. Тексты о нем обычно насыщены банальными суждениями, которые мало говорят о том, как в действительности протекает процесс управления. Чаще всего под титулом «управления» авторы излагают политические решения низших уровней.

Историческая иллюстрация

Вспомним нашу историю ХХ в. У нас много источников, чтобы представить политический ландшафт: установки, цели и решения монархии, политических партий и политизированной массы, Государственной думы и т.д. Но материалов о методологии и организации разработки и принятия решений в управлении очень мало. Многие критически важные решения в практике управления Империи остаются необъясненными. М. Вебер писал, что после 1905 г. царское правительство было «не в состоянии предпринять попытку разрешения какой угодно большой социальной проблемы, не нанося себе при этом смертельный удар». Как оказались в таком тупике?

Например, нет объяснения, почему монархия противилась попыткам учредить нормальное правительство, которое могло бы действовать как согласованное целое. Царь вызывал к себе министров по одному. После 9 января министр земледелия А.С. Ермолов подал царю записку, в которой писал: «В том, что произошло, виновато правительство, виноваты мы, Ваши министры, но что же мы могли сделать при настоящем строе нашей государственной организации, при котором в действительности правительства нет, а есть только отдельные министры, между которыми, как по клеточкам, поделено государственное управление. Позвольте мне откровенно сказать Вашему величеству, что в настоящее время у нас правительства нет. Я имею счастье сидеть перед Вами и всеподданейше докладывать. Это и есть в данную минуту правительство, но завтра на это же место сядет другой министр и будет другое правительство, и этот другой министр может докладывать Вашему величеству дела в совершенно обратном направлении тому, как их докладывал его предшественник».

Много написано о роли Распутина, но это фигура символическая, он не мог перестроить все основные институты управления огромного государства. Обрывочны наши сведения о структуре и философской базе этих институтов – вот что создает неопределенность.

Точно так же нет развернутого объяснения принятой Временным правительством необычной доктрины непредрешенчества – отказа от создания дееспособной системы государственного управления, хотя прежняя система была ликвидирована в ходе Февральской революции. Какие доводы убедили правительство освободить всех заключенных и ликвидировать полицию, не имея никакой структуры, которая могла бы ее заменить? Анализ подобных решений был бы очень полезным учебным материалом для нынешней политологии. Реальность механизмов и методологии управления первого буржуазно-либерального государства в России нам практически неизвестна.

Образ системы управления в СССР был гораздо более прозрачным. В изучение этой системы были вовлечены несколько общностей наблюдателей. Прежде всего, возникшие сразу после Февраля органы самоуправления – фабзавкомы и советы, а через дискуссии с ними – профсоюзы и партии. После Октября формирование всех институтов управления Советского государства были предметом жестких фракционных дискуссий в самой правящей партии, они велись до 1934 г., когда было покончено с оппозицией в ВКП(б). До этого стенограммы съездов и пленумов ЦК публиковались и изучались в низовых организациях. Жгучий интерес государственное строительство СССР вызывало в эмиграции – и симпатизирующей (сменовеховцы, евразийцы, бывшие марксисты и либералы), и «белой» (например, ценные наблюдения об управлении красных оставили начальники Белой армии). Наконец, с разных точек зрения этот процесс стали изучать на Западе левые философы и историки, а затем и быстро растущее сообщество профессиональных советологов.